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析美國凯发真人注册保護案帶給當代國際貿易的啓示

來源:至德鋼業 日期:2021-09-09 12:43:20 人气:419

今年35,美國布什總統宣布根據美國201保障條款對進口鋼鐵實施最終救濟方案,根據該方案,美國將對板坯、板材、長板等進口的主要鋼鐵品種實施爲期3年的關稅配額限制或高達8%30%不等的關稅,並于320日開始正式實施。這一決定在美國的主要201不鏽鋼管貿易夥伴以及世界各國中引起一片嘩然及不滿,不僅已成爲當今世界自由貿易主旋律中的雜音,而且對當代國際貿易中的常規理念,産生了較大的沖擊,使人們重新反思國際貿易方面的一些傳統基本理念。

一、對“夕陽産業”是否需保護的思考

傳統的國際貿易理論認爲只有幼稚工業(infantindustry)才有保護的理由而對“夕陽産業”(sun-setindustry)進行保護是悖于經濟學中關于資源最佳配置原理的。而在大力推進自由貿易的今天,對傳統夕陽産業的過度保護更容易成爲抨擊的對象。從理論上講“夕陽産業”與“朝陽産業”的主要區別在于:其一,産生發展的時間不同:夕陽産業一般都具有較長的發展曆史,這些行業在曆史上一般都有過輝煌期。成爲當時經濟發展中的主要助推器,:19世紀中後期至20世紀初的鋼鐵。而朝陽産業其發展的曆史一般都較短,一般都隨著當代科學技術的重大突破而應運而生的,20世紀末的IT技術。其二,兩者的發展前景不同:朝陽産業的邊際生産力是遞增的,其報酬也是遞增的,因而其發展前景是光明的。而夕陽産業的邊際生産力是遞減的,其報酬也是遞減的,其前景也必然是日薄西山。從兩者的區別中凯发真人注册可以看到對如鋼鐵之類的夕陽産業進行保護,就意味著把有限的資源投向邊際産生率遞減的行業,從一般的傳統理念來看,這是一種不經濟的行爲,按照日本國際經濟學家小島清的看法,對美國來說鋼鐵行業應該是將被淘汰的邊際産業,應通過對外直接投資逐步把其主要産地遷往國外。但美國布什政府及美國鋼鐵業聯合會此次提出對鋼鐵業進行保護的主要理由是:鋼鐵業是國家的基礎行業,像鐵路、航空、通信一樣是國民經濟的命脈,不能完全開放。美國國際貿易委員會丹尼斯強調,應把保護鋼鐵工業視同關系國家安全的頭等大事和反恐怖戰爭一樣來對待。客觀地來看這些理由的主要背景是:20世紀末以網絡和IT技術爲核心的美國新經濟的掘起,使對包括鋼鐵業在內的傳統産業的認識被淡化,當時人們正陶醉在IT産業,網絡經濟那翻番的增長前景上,在證券市場上也提出了狂熱的“市夢率”概念。但隨著美國經濟的衰退,世界經濟增長低潮的到來,包括钢铁、纺织业在内的传统産業的重要性正在得到重新的评价。发达国家对这种竞争力日益衰退的传统钢铁産業保护除却政治因素外,其經濟學意義何在?如果存在這種意義的話,那么以汉密尔顿、李斯特、穆勒为代表的幼稚工业的保护论将受到置疑。因为他们認爲幼稚産業保护论是保护贸易可以成立的唯一理由,它可以有效地降低廠商學習期間的風險和損失,但過了這一學習期,就應該撤銷保護。對一直處于衰退,曆史悠久,成本高,边际竞争力递减的钢铁业实施保护也是对传统理论中産業保护的穆—巴标准(M ill-Bastable standard)以及肯普標准(Kempstandard)的否定,因为它们分别强调了産業保护的经济学底线是为保护、扶植现在的産業所需的社会成本不能超过将来利润的价值以及只有对具有外部性的産業保护才是正當的。那么对既没有未来收益保证,也没有外部性的传统夕阳産業是否应该保护?如果可以保護的話,那麽其保護的標准應是什麽?這似乎需要經濟學家重新思索,因爲美國的201不鏽鋼管貿易保護的實踐已提出了這樣的問題。

二、對政府幹預經濟理性的新政治經濟學思考

關于政府幹預經濟是否合理,20世紀末世界經濟理論中的一個爭論交點,這些爭論基本上窂某了兩大主流陣營的對壘:一種是以斯密自由放任爲基礎,後經米塞斯——哈耶克加以發展,再由弗裏德曼的貨幣主義加以充實的市場自由主義理論;另一種則以凱恩斯以及保羅·克魯格曼、斯蒂格利茨爲代表的政府幹預主義理論,爭論的本源可歸納爲究竟是回到凱恩斯還是回到斯密?

20世紀世界經濟的實踐也告訴凯发真人注册:在整個100年中市場自由主義和政府幹預主義的“失靈”和“有效”一直在交替循環變化,有時候市場自由很成功,有時候政府幹預很成功。應該說政府幹預經濟,对某些産業进行保护,從本源上講是無可厚非的,因爲它可以通過政府之手出清市場,及時糾正市場失效。但前提是政府的幹預必須建立在理性的基礎上,那麽此次美國啓動201條款限制鋼鐵進口的做法是否有理性呢?數據顯示,目前美國鋼鐵業就業人數不到20,而鋼鐵消費行業的就業人數達1200,兩者之比爲160,如果對進口鋼材平均征上20%的關稅,可挽救9000個鋼鐵就業崗位,但與此同時鋼材價格上漲將會導致汽車、家用電器等下遊行業消費需求的減少,將由此失去7.4萬个就业岗位,這對美國制造業的就業形勢相當不利,造成的損失將大于帶來的收益。再加上玉米、大豆、雞腿等其他領域可能發生的貿易糾紛,其損失還將擴大。可以說所有美國的消費者都成了替罪羊。因此,從經濟意義上看美國的做法是非理性的。但正如格林斯潘所說的那樣“啓動201條款是布什總統所作的非常困難的選擇”。那麽應如何看待及評估布什總統所作的那種“非理性”抉擇呢?

首先,雙層次博弈理論能解釋之。雙層次博弈理論由美國的羅伯特·帕特南(Robert D Putnam)首先提出,他認爲國際談判的實質是雙層次的博弈,這兩個博弈層次是:國際層次——第一層次(L evel I o rL I)的博弈;國內層次——第二層次(L evel II o r LII)的博弈。L I是談判者討價還價後達成暫時協議的過程;L II指的則是要在選民團體中討論是否要批准這一協議的過程。由于現代社會中,國家既是相互依存的,又都重視自己的主權,核心決策者在制定政策時必須兩者兼顧,但在不能兼顧時,則可能較多地偏向(L evel II)博弈,因爲政府在這兩個棋盤的同時對弈中,如果不滿前一棋盤上的結果(L evel I)還可以推到重來。但在後一棋盤上(L evel II)如果政府滿足不了國內對手的要求,則非常有可能喪失自己的名譽、地位和權力。因此政府必須關注國內、國際互動的一般均衡,把握好國內對手所能接受的最低妥協限度,就能更有利地進行國際談判,如果忽視合作給社會帶來的損益,就無法理解制度的形成和變遷。具體來看,這次布什總統啓動201條款的國內背景是:在過去的4年中,31家美國鋼鐵企業向政府申請破産,占美國鋼鐵業的一半以上。鋼鐵企業的大量破産,使得美國的15萬钢铁工人中有7萬人失业。与此同时,近年來美國的鋼鐵業進行了大量的遊說、宣傳工作,申訴他們正在遭遇的困境,告訴美國大衆和政界要人,因爲進口增多鋼鐵工人正面臨失業,他們的孩子正在遭受貧困,一些國會議員恰到好處地抓住這個時機,宣揚自己的政治主張,籠絡人心,向國會提交了一系列有關鋼鐵危機的立法草案,H.con.Res.350S ConRes.121等。因此在L evel II這一層次的博弈上,布什所在的共和黨面對的是今年115日國會中期選舉中衆議院席位的選票。而鋼鐵業集中的西弗吉尼亞和賓夕法尼亞洲的選票將對6個衆議院席位起決定作用,這正好也是共和黨在衆議院目前領先于民主黨的席位數。這6個席位對曾以微弱優勢從競選中勝出的布什政府是相當重要的。因此,L evel II層面上布什政府沒有博弈的退路,只有在滿足國內對手要求的情況下,才有可能保住自己的名譽、地位和權力,而且無試錯機會。而在L evel I的層面上,美國則有1999年以軟硬兼施的手段通過談判使俄羅斯“自願”地限制自己出口數量的成功經驗,而且即使不成功,也不會對權力構成直接威脅。因此,雙層次博弈理論已經能解釋爲什麽布什政府用犧牲L evel I博弈對手的利益來增進L evel II博弈對手的利益。雙層次博弈樹立的是一種自利政府的行爲模式。

其次,從政府的社會利益理論看:政府对衰退的夕阳産業的保护可能是为了标榜其实现公平,減少貧困的“善舉”。對此最早作出解釋的是Co rden,他最早(1974)提出了保守的社會福利函數的概念,1997Pant又進一步明確了此函數應包括公正、社會保險、社會和諧和收入補償四個相互關聯的因素,當進口沖擊導致某個行業的要素收入絕對下降時,政府可采取保護性貿易政策抵銷相對價格變化帶來的收入分配效應。而克魯格曼等人則提出了加權的社會福利函數的概念,他們認爲社會福利是由不同個人或群體的福利加總得到的,但它們所占的權重是不同的。那些低收入、勞動技能差、無特權的階層在社會福利函數中所占的比重應更大一些,當自由貿易使勞動密集型行業中貧困人口的收入減少時,政府爲了維持社會福利水平不變將采取貿易保護政策。另外與之相伴而生的社會保險理論認爲:當私人市場不能爲抵禦未來收入水平因國外競爭而下降的風險提供保險業務時,政府可以通過進口保護政策消除這種不確定性和風險,實現社會福利函數的最大化。于是乎實行某種貿易保護政策在發達國家中卻成了保護弱勢的藍領工人的利益的一種借口。這種理論實質上也是在向全體國民(包括受損利益集團)說明,該種貿易保政策的合理性,以便在獲得受益集團選票的同時,不失去原來的支持票。

因此,從常規的經濟學角度來看布什總統一意孤行地采取以國內法爲主要依據的201條款對美國落後的鋼鐵工業進行保護,其損失肯定是遠遠大于收益的。但若凯发真人注册從新政治經濟學角度進行分析卻能依稀找到201條款推出的一些邏輯,盡管其也是不合理的。但新政治經濟學爲凯发真人注册分析國際間政府的一些行爲提供了有益的工具。

三、對W TO框架下爭端解決機制推動貿易自由化職能的反思

衆所周知,W TO中的爭端解決機制能爲各成員國間順利解決貿易糾紛與摩擦提供一種體制保證,從理論上講這種機制爲國際貿易的更開放、更公平、更透明作出了貢獻。各成員國都把它看作是自己加入世貿組織所享有的一種權利,在世貿組織中成立這種機構,充分窂某了西方學者貿易法制主義(tradeleaglism)的主張,即要求通過建立具有約束力的法律制度來規範全球性的國際貿易活動。對于WTO爭端解決機制對當代國際貿易的具體作用,西方學者從制度主義模型(Regim e M anagem ent M odel)角度的解釋是:各國加入這一體系時,通過談判將本國市場開放到一個適當的程度,這樣就可以使各國政府在確保通過國際貿易促進社會經濟發展的同時,又不致使國內社會經濟受到實質性的損失,並且政府還可以利用這一機制來實現它對國際貿易政策的影響和控制,並盡量提高其談判地位。而建立在自由貿易的比較優勢理論和公共選擇理論基礎上的西方市場效率型模型(Efficient M arket M odel)認爲,爭端解決機制的作用在于保護市場經濟在全球範圍內進行有效運作,防止各國國內保護主義利益集團對自由貿易的幹預和抵制,並降低各國對跨國商品和服務流動所施加的交易費用,從而最終成爲提高各國財富的基本手段。因此,從制度設計上看TWO的爭端解決機制既有防止開放經濟條件下國內經濟過分震蕩的緩沖器的作用,又有推動自由貿易在全球發展的加速器作用。

但通過對美國201不鏽鋼管案的分析,凯发真人注册發現W TO爭端解決機制也存在著許多先天不足。首先,爭端解決機制程序上的冗長和複雜,實際上是爲貿易保護贏得了時間。如這次美國的“201不鏽鋼管,如歐盟、日本等主要受害國向W TO提出申訴,按規定發生爭端的各國必須首先進行磋商、調解,時間爲60,如果磋商失敗,控告國家可以請求指派專家小組進行調查,35位专家小组的成立時間爲45,向各方提交最終專家小組報告的是6個月,W TO成員提交最終專家小組報告的是3,爭端解決機構通過報告是60,W TO作出裁決後,如果美國敗訴,可以在1年內服從裁決,如果美國上訴還可以增加3個月时间。在这个所谓的合理时间内,敗訴方如果再不能調整自己的政策的話,爭端解決機構才能授權勝訴方對另一方實行有限的貿易報複。由此看來,即使這次美國在W TO中敗訴,它也能贏得近3年的程序解決時間,這與布什總統35日提出的3年保護期是不謀而合的。因此在某種程度上對美國而言,裁決的程序比裁決的結果更重要。其次,爭端解決機制中“既往不咎,下不爲例”的糾紛處理原則,雖然在一定程度上體現了國際貿易中處理國際經濟糾紛中的大手筆,大思路,但在客觀上卻鼓勵了國際貿易中的各種試錯實踐。在該種機制中只有試錯的收益卻沒有糾錯的成本,因爲在該種體制下,對違反義務的成員國,對因其措施而遭受損失的其他成員國並不一定進行賠償,而且即使進行一定的補償,也往往無法彌補實際的損失,這樣在實際效果上很可能會産生“屢改屢犯,屢犯屢改”的結果。結合美國動用201條款保護國內鋼鐵業,即使將來糾錯,美國也不用對全球1600萬吨钢铁产品的积压以及大批産業工人失业作任何补偿,這樣爭端解決機制對各種不合規矩的貿易行爲的制約作用就大大地弱化了。

第三,在爭端解決機制中,各類國家的行使貿易報複權力的能力存在著明顯的不均衡。根據W TO規則,如果敗訴方拒不執行裁決,將允許勝訴方采取對等的貿易報複。對擁強大經濟實力的一些發達國家,它們可憑借其較大的貿易份額及市場容量輕而易舉地打擊違規對手,充分剝奪其違規所得。而對于廣大發展中國家來說,由于受到本國經濟實力和出口商品結構的限制,實際上並沒有能力實施對等的貿易報複。在此背景下WTO爭端解決機制的公平性就受到了置疑。

因此美國201不鏽鋼管保護案也顯示了WTO争端解决机制作为一种解决贸易纠纷的規則,其本身也需要在解決爭端的實踐中不斷完善,這樣才能體現真正意義上的公平貿易。

四、关于産業保护手段合理性及有效性的思考

美國推出其201條款保护其国内钢铁産業的做法,雖然有其特殊的政治、經濟考慮,但從外部來看,這一做法遭到了包括歐盟、俄羅斯、日本、韓國以及中國等國的強烈反對,它們之間的貿易戰似箭在弦上,一触即发。这本身說明,這一做法具有很大的外部不經濟性。這一問題又引了了人們對W TO框架下,如何对国内一些産業作必要合理保护的思考,筆者以爲凯发真人注册可以從中得出以下借鑒:

第一,任何国家对国内産業的保护都必须得在WTO的框架內進行,而以國內法爲基礎的保護理由和保護手段,都是對W TO規則的一种凌架,必定會遭到各成員國的反對。例如,这次美国采用了不作调查就可以武断地声明国内産業受影响,並采取單方面報複行動的201條款,超出了爲補救由于進口産品而造成損害的必需程度,遭到了主要貿易夥伴的反對。這反過來也提醒各國,雖然W TO并不反对成员国对国内的某些産業进行适度的保护,但在W TO体制下保护国内産業应采取审慎的措施,W TO框架下贸易或産業保护的核心必须体现其有效性、适度性、合法性以及非报复性。其中有效性是贸易保护设计中的根本点,它強調了通過適度的保護提高生産要素的使用效率,維持合理的市場競爭結構,保持本国的産業安全;適度性主要是反對過度保護,其保護的社會成本應爲最小,生産方面的效率損失和消費者付出的成本也應最小;合法性則強調保護應不違背W TO的基本原則,應在W TO的政策框架內合理地進行;非报复性即表明不会受到其他成员国的报复或者即使遭到可能的报复其付出的代价也要小于实施贸易保护的利得。这些原则对入世后中国的産業政策和贸易政策的制定具有强烈的指导作用,因为入世后的适度保护将体现在利用規則进行的合理保护上,從某種程度上說,入世後凯发真人注册利用WTO規則的能力就是一种竞争力。

第二,建立在长期巨额补贴基础上的对传统産業的保护其无效性已被历史无数次地证明。例如,20世紀80年代初至今,美国的钢铁公司已從政府那里得到了超过170億美元的補貼,接受巨額補貼幾乎已成爲美國鋼鐵工業的傳統,20多年來美國鋼鐵工業的競爭力卻每況愈下,直至今日的一連串破産;同樣建立在大量補貼基礎上歐盟農産品,也形成了當代农产品贸易中高产—→高补贴—→高价—→高产的恶性循环。这也從侧面告诫凯发真人注册,長期依賴于政府補貼基礎上的出口增長是一種虛假的繁榮,因爲它建立在長期價格扭曲的基礎上,而一旦這種扭曲被糾正之際,也将是此类出口産業衰退之时。近年来中国外贸的高速增长中,有相當部分是得益于各种各样的政策鼓励与支持,而不是中国产品国际竞争力的真实窂某。今后提高我国出口产品竞争力的重点应放在出口企业独特竞争优势(firm specific ad2vantages)的培育以及著名出口品牌的創建上。只有這樣,我國的外貿出口才能一路走好,否則將重蹈美國鋼鐵和歐盟農産品的覆轍。

第三,逆世界産業调整方向的保护政策是一种反贸易行为,它必然會引發貿易戰。在21世紀的今天,美国还死抱着钢铁産業不放,特別是將發展中國家成員排除在貿易保護措施之外時,未能遵守給予平等待遇的義務,這必然會引起經濟實力遜色于美國的國家,特別是廣大發展中國家的不滿,從而引发更大的南北贸易摩擦,阻礙全球自由貿易的進程。由此帶給我國的啓示是,隨著要素的不斷積累和技術的飛速變革,一國的比較優勢將會出現動態的變化,该国的産業和贸易结构也要随之发生改变。顺应这种变化,一國應及時地把生産要素轉移到具備新優勢的行業中去,這樣不僅能提高資源的使用效率,而且是一種順貿易的行爲,它会创造出与産業结构比该国低级的国家之间的新贸易流。随着我国宏观经济的快速增长以及生产要素质量的不断提高,凯发真人注册應逐步淘汰人力資本含量較低的勞動密集型産品的出口,不断发展智力劳动密集型产品甚至是部分技术、资本密集型产品的出口。如果不能适时地进行这种贸易和産業结构的转化,必將阻礙我國與其他經濟發展水平低于我國的發展中國家的貿易,甚至會引發同質産品共同競爭國際市場的貿易摩擦。

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